資產(chǎn)評(píng)估法的前世今生
張 勇
資產(chǎn)評(píng)估法的起草工作始于2006年6月，由全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委）牽頭。這部法律比較專業(yè)，一般人很少直接接觸資產(chǎn)評(píng)估，除了評(píng)估行業(yè)內(nèi)的相關(guān)人員，許多人不知道資產(chǎn)評(píng)估法是怎么回事。我國(guó)立法資源十分緊缺，很多關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重大法律，因沒(méi)有足夠的立法資源，至今沒(méi)有出臺(tái)。但為何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都沒(méi)有的資產(chǎn)評(píng)估法，卻受到全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委的高度重視，由其親自操刀？
要回答這個(gè)問(wèn)題，首先不得不提一個(gè)人，那就是朱志剛。朱志剛，號(hào)稱資產(chǎn)評(píng)估法之父，2000年7月至2008年3月任財(cái)政部副部長(zhǎng)，2005年開(kāi)始兼任中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，2008年3月調(diào)任全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任，2008年10月因涉嫌嚴(yán)重違法違紀(jì)接受組織調(diào)查，2010年5月被河南省信陽(yáng)市中級(jí)人民法院以受賄罪判處無(wú)期徒刑。
朱志剛2000年就任財(cái)政部副部長(zhǎng)后，花了很大氣力提高資產(chǎn)評(píng)估的法律地位。在2003年，財(cái)政部啟動(dòng)了《評(píng)估行業(yè)管理?xiàng)l例》的起草工作，欲以行政法規(guī)的形式，由資產(chǎn)評(píng)估統(tǒng)轄房地產(chǎn)估價(jià)、土地估價(jià)等其他評(píng)估專業(yè)?！对u(píng)估行業(yè)管理?xiàng)l例》涉及發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、建設(shè)部、商務(wù)部、保監(jiān)會(huì)等多個(gè)評(píng)估行業(yè)相關(guān)部門，需要在這些部門之間達(dá)成共識(shí)。但實(shí)際情況是，這些部門對(duì)是否存在一個(gè)統(tǒng)一的評(píng)估行業(yè)、評(píng)估立法的必要性、評(píng)估立法如何立等重大問(wèn)題存在很大分歧，且評(píng)估立法不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的通常做法，根本無(wú)法達(dá)成共識(shí)，《評(píng)估行業(yè)管理?xiàng)l例》胎死腹中。
眼見(jiàn)《評(píng)估行業(yè)管理?xiàng)l例》出臺(tái)無(wú)望，財(cái)政部于是轉(zhuǎn)向了資產(chǎn)評(píng)估法。這次財(cái)政部吸取了《評(píng)估行業(yè)管理?xiàng)l例》流產(chǎn)的教訓(xùn)，不再由其牽頭起草，而是推動(dòng)將其列入全國(guó)人大立法規(guī)劃，并繞過(guò)國(guó)務(wù)院，由全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委直接牽頭起草，這樣就順理成章地越過(guò)了其他評(píng)估行業(yè)相關(guān)部門。
2006年6月，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委資產(chǎn)評(píng)估法起草組成立。從2006年6月至2012年2月這6年間，可以說(shuō)全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委和財(cái)政部、中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)為了資產(chǎn)評(píng)估法頻繁活動(dòng)，出力甚多。這些活動(dòng)包括：開(kāi)展國(guó)內(nèi)調(diào)研，組織國(guó)際考察，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委與評(píng)估有關(guān)的主管部門進(jìn)行溝通，舉辦國(guó)際研討會(huì)、有關(guān)座談會(huì)和討論會(huì)等。即便如此，從其諸多考察、調(diào)研成果中，也無(wú)法得出資產(chǎn)評(píng)估立法是國(guó)際潮流和趨勢(shì)的結(jié)論；在諸次會(huì)議中，對(duì)資產(chǎn)評(píng)估立法重大問(wèn)題的分歧也未得到解決。
但在這6年間，起草組成員中，除財(cái)政部主管的資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)代表以外，房地產(chǎn)估價(jià)行業(yè)、土地估價(jià)行業(yè)等其他評(píng)估行業(yè)的代表，較少被安排參與上述活動(dòng)。特別是在2008年以后，在資產(chǎn)評(píng)估法工作大事記中，基本上沒(méi)有除財(cái)政部主管的資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)代表以外的起草組成員的身影，資產(chǎn)評(píng)估法起草組也很少開(kāi)會(huì)，對(duì)一些重大問(wèn)題在起草組內(nèi)也沒(méi)有充分討論。可以這么說(shuō)，2006年6月成立的全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委資產(chǎn)評(píng)估法起草組已經(jīng)名存實(shí)亡，各種活動(dòng)僅是為了完成立法的程序要求而走過(guò)場(chǎng)。關(guān)乎房地產(chǎn)估價(jià)、土地估價(jià)等廣大其他估價(jià)專業(yè)人員和估價(jià)機(jī)構(gòu)切身利益的資產(chǎn)評(píng)估法，起草工作實(shí)際上被全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、財(cái)政部、中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)所壟斷。2012年2月，資產(chǎn)評(píng)估法提交全國(guó)人大常委會(huì)一審，令人不可思議的是，有很多起草組成員是從新聞報(bào)道中得知這一消息的，事先并不知道資產(chǎn)評(píng)估法會(huì)在何時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。
資產(chǎn)評(píng)估法于2012年2月、2013年8月一審和二審后，對(duì)于立法的必要性、法律名稱、專業(yè)劃分、管理體制等重大問(wèn)題，專家學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士仍有很大分歧。資產(chǎn)評(píng)估法公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)，反饋的意見(jiàn)有近20萬(wàn)條。作為一部很專業(yè)的法律，反饋的意見(jiàn)如此之多，在我國(guó)立法史上實(shí)屬罕見(jiàn)。在全國(guó)人大常委會(huì)法工委舉辦的歷次座談會(huì)上，各有關(guān)部門、行業(yè)組織、專家學(xué)者和評(píng)估專業(yè)人士多次發(fā)生激烈爭(zhēng)論，提出的很多科學(xué)合理的意見(jiàn)建議未被采納。
資產(chǎn)評(píng)估法之所以會(huì)產(chǎn)生這么大的分歧，關(guān)鍵問(wèn)題就是財(cái)政部和中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)不顧市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的立法情況，不顧市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和評(píng)估專業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，不顧我國(guó)評(píng)估專業(yè)發(fā)展和管理的現(xiàn)實(shí)狀況而蠻干的后果。
我國(guó)目前存在房地產(chǎn)估價(jià)、土地估價(jià)、資產(chǎn)評(píng)估、礦業(yè)權(quán)評(píng)估、舊機(jī)動(dòng)車鑒定估價(jià)、保險(xiǎn)公估六大評(píng)估專業(yè)。從行業(yè)規(guī)模來(lái)看，又以房地產(chǎn)估價(jià)、土地估價(jià)占主流。這也是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的情況相符的，因?yàn)榉康禺a(chǎn)、土地不僅價(jià)值量大，而且需要評(píng)估的情形很多，其行業(yè)自然就能發(fā)展起來(lái)并占主體。
然而，資產(chǎn)評(píng)估可以說(shuō)是國(guó)有企業(yè)改制的產(chǎn)物，隨著國(guó)有企業(yè)改制的逐漸完成，資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)無(wú)疑會(huì)逐漸萎縮。這也使得資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)感受到生存壓力，希望通過(guò)立法達(dá)到占領(lǐng)其他評(píng)估市場(chǎng)的目的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都沒(méi)有類似于我國(guó)的“資產(chǎn)評(píng)估”，有的主要是企業(yè)價(jià)值評(píng)估，通常由注冊(cè)會(huì)計(jì)師從事。早在1999年10月，國(guó)務(wù)院清理整頓經(jīng)濟(jì)鑒證類社會(huì)中介機(jī)構(gòu)時(shí)，經(jīng)充分研究論證，明確資產(chǎn)評(píng)估屬于會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)范疇，并決定將注冊(cè)會(huì)計(jì)師、注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師、注冊(cè)稅務(wù)師“三師統(tǒng)管”，將中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)、中國(guó)稅務(wù)代理管理中心“三會(huì)合并”。2004年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政項(xiàng)目的決定》（國(guó)發(fā)[2004]16號(hào)），再次決定將“注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師執(zhí)業(yè)資格注冊(cè)”改變管理方式，不再作為行政審批，實(shí)行自律管理。
從目前國(guó)際上知名的開(kāi)展評(píng)估業(yè)務(wù)的大機(jī)構(gòu)看，只有兩種發(fā)展模式：一是以房地產(chǎn)為平臺(tái)，提供房地產(chǎn)交易代理、估價(jià)、投資咨詢、物業(yè)管理等專業(yè)服務(wù)；二是以會(huì)計(jì)為平臺(tái)，提供企業(yè)價(jià)值評(píng)估、審計(jì)、稅務(wù)、財(cái)務(wù)咨詢等專業(yè)服務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，還未發(fā)現(xiàn)一個(gè)國(guó)際性的規(guī)模很大、從事各種評(píng)估業(yè)務(wù)的資產(chǎn)評(píng)估企業(yè)。其實(shí)，評(píng)估本身就不是一個(gè)行業(yè)，評(píng)估類似于設(shè)計(jì)（如建筑設(shè)計(jì)、汽車設(shè)計(jì)、服裝設(shè)計(jì)等等），是與評(píng)估對(duì)象這個(gè)物直接相關(guān)，國(guó)際上一般是按照評(píng)估對(duì)象分為不同的專業(yè)，如房地產(chǎn)、古董和藝術(shù)品、礦業(yè)權(quán)、無(wú)形資產(chǎn)、機(jī)器設(shè)備等，這些評(píng)估專業(yè)之間差異很大、聯(lián)系較少，缺乏專業(yè)上的共同語(yǔ)言，因此它們是歸屬于其各自所在的行業(yè)的，如房地產(chǎn)估價(jià)是房地產(chǎn)業(yè)的一個(gè)組成部分。
從2013年8月資產(chǎn)評(píng)估法二審至今，已經(jīng)一年了，圍繞資產(chǎn)評(píng)估法的激烈爭(zhēng)論一直沒(méi)有間斷過(guò)。與中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)關(guān)系密切的有關(guān)專家和評(píng)估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，如中國(guó)人民大學(xué)商學(xué)院資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目主任、副教授俞明軒，中聯(lián)資產(chǎn)評(píng)估集團(tuán)董事長(zhǎng)王子林，中通誠(chéng)資產(chǎn)評(píng)估有限公司董事長(zhǎng)劉公勤等，在媒體上一再呼吁全國(guó)人大常委會(huì)盡快啟動(dòng)三審，讓資產(chǎn)評(píng)估法盡快出臺(tái)。但是，與房地產(chǎn)估價(jià)、土地估價(jià)等其他估價(jià)專業(yè)密切相關(guān)的專家學(xué)者和估價(jià)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，如清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所教授季如進(jìn)，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)不動(dòng)產(chǎn)研究所所長(zhǎng)、教授洪亞敏，北京仁達(dá)房地產(chǎn)評(píng)估有限公司董事長(zhǎng)閆旭東，北京康正宏基房地產(chǎn)評(píng)估有限公司總經(jīng)理梁津等，多次表示沒(méi)有必要對(duì)資產(chǎn)評(píng)估進(jìn)行立法，現(xiàn)有的資產(chǎn)評(píng)估法草案存在眾多瑕疵。
黨的十八屆三中全會(huì)作出了全面深化改革的重大部署。簡(jiǎn)政放權(quán)、激發(fā)市場(chǎng)活力是全面深化改革的重要內(nèi)容。就在7月22日，國(guó)務(wù)院取消了注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)。為了平息圍繞資產(chǎn)評(píng)估法的爭(zhēng)論，防止通過(guò)立法使已經(jīng)取消的注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)再次恢復(fù)，防范資產(chǎn)評(píng)估法出臺(tái)引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)按照中央的最新精神，對(duì)資產(chǎn)評(píng)估法立法的必要性、方向、思路等進(jìn)行重新且全面的論證，并達(dá)成多數(shù)共識(shí)后，才能繼續(xù)相關(guān)立法工作。